一、編制背景

      全國碳排放權交易市場(chǎng)以發(fā)電行業(yè)為突破口，于 2021 年 7 月正式啟動(dòng)上線(xiàn)交易，目前已經(jīng)順利完成兩個(gè)履約周期（2019—2020 年度，2021、2022 年度），成為全球覆蓋溫室氣體排放量最大的碳市場(chǎng)。經(jīng)過(guò)三年的發(fā)展，市場(chǎng)總體運行平穩，制度體系日趨完善，數據質(zhì)量全面改善，以碳市場(chǎng)為核心的中國碳定價(jià)機制正在形成。但是，與黨中央、國務(wù)院的要求和期待相比，全國碳排放權交易市場(chǎng)建設仍存在不足，突出表現在市場(chǎng)當前僅覆蓋了發(fā)電行業(yè)，參與主體高度同質(zhì)化導致市場(chǎng)活躍度低，市場(chǎng)機制作用未能充分發(fā)揮，與歐盟等覆蓋多個(gè)行業(yè)的成熟碳市場(chǎng)差距較大。

       黨中央、國務(wù)院已就擴大全國碳排放權交易市場(chǎng)覆蓋范圍（以下簡(jiǎn)稱(chēng)擴圍）工作作出明確部署。我部圍繞擴圍工作，采用企業(yè)調研、專(zhuān)家咨詢(xún)等方式開(kāi)展深入調查研究，綜合考慮控制溫室氣體排放要求、產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況、減污降碳貢獻、數據質(zhì)量基礎、應對國際碳壁壘等因素，對鋼鐵、建材、有色金屬、石化、化工、造紙和航空等重點(diǎn)行業(yè)納入碳市場(chǎng)的成熟程度進(jìn)行全面評估，科學(xué)確定了各行業(yè)納入市場(chǎng)的時(shí)間表、路線(xiàn)圖。根據評估結果，建材（水泥）、鋼鐵、有色金屬（電解鋁）行業(yè)基礎條件成熟，可從 2024 年度起納入全國碳排放權交易市場(chǎng)管理，屆時(shí)全國碳排放權交易市場(chǎng)覆蓋排放量占全國總量的比例將達到約 60%。據此，我部編制了《全國碳排放權交易市場(chǎng)覆蓋水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)工作方案（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》）。

      此外，在形成擴圍實(shí)施路線(xiàn)圖的同時(shí)，我部進(jìn)一步夯實(shí)了水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)擴圍的數據基礎、制度基礎和硬件基礎。目前各項準備工作已基本就緒。

二、主要內容

       《方案》包括總體要求、工作目標、實(shí)施重點(diǎn)排放單位名錄管理、開(kāi)展核算報告核查、實(shí)施配額管理、保障措施等共 6 部分內容、13項重點(diǎn)任務(wù)?？傮w要求部分明確了擴圍工作的總體要求，提出了堅持穩中求進(jìn)、協(xié)調協(xié)同、降碳導向、公平公開(kāi)的原則。工作目標提出啟動(dòng)實(shí)（2024—2026 年）和深化完善（2027 年—）兩個(gè)階段，積極穩妥推進(jìn)水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)全國碳排放權交易市場(chǎng)建設，并明確了每個(gè)階段的具體目標。實(shí)施重點(diǎn)排放單位名錄管理部分提出了確定管控范圍、確定重點(diǎn)排放單位、做好系統開(kāi)戶(hù)等 3 項重點(diǎn)任務(wù)，對名錄管理工作進(jìn)行了全面部署。開(kāi)展核算報告核查部分提出了制定核算報告與核查技術(shù)規范、組織開(kāi)展月度存證、組織開(kāi)展年度報告核查等 3 項重點(diǎn)任務(wù)，明確各項工作的責任單位、操作流程。實(shí)施配額管理部分提出了制定年度配額總量和分配方案、開(kāi)展配額發(fā)放清繳交易等 2 項重點(diǎn)任務(wù)，明確了配額分配的主要思路，規定了配額管理各環(huán)節的關(guān)鍵要素、工作流程。保障措施部分提出了加強組織領(lǐng)導、強化能力建設、強化監督執法、做好跟蹤評估、加強宣傳引導等 5 項重要任務(wù)，明確了各項任務(wù)的具體要求。

三、需要說(shuō)明的問(wèn)題

（一）關(guān)于《方案》的總體考慮?？紤]到新納入市場(chǎng)的重點(diǎn)排放單位需要經(jīng)歷一段時(shí)間掌握規則、熟悉市場(chǎng)、提升管理能力，《方案》提出分兩個(gè)階段推動(dòng)市場(chǎng)建設，確保擴圍工作積極穩妥有序進(jìn)行。在啟動(dòng)實(shí)施階段，以夯實(shí)三個(gè)行業(yè)碳排放管理基礎、推動(dòng)重點(diǎn)排放單位熟悉市場(chǎng)規則為主要目標，通過(guò) 2—3 年的建設運行，有效夯實(shí)碳排放數據質(zhì)量基礎，提升各類(lèi)主體參與能力，實(shí)現平穩啟動(dòng)擴圍。建立完善水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)名錄、數據質(zhì)量、配額、交易管理制度，完成三個(gè)行業(yè)首次履約工作。推動(dòng)重點(diǎn)排放單位熟悉核算報告核查、配額分配、市場(chǎng)交易規則，逐步樹(shù)立“排碳有成本、減碳有收益”的低碳發(fā)展意識，提升碳排放管理能力。配額采用強度控制思路，實(shí)行全部免費分配，部分先進(jìn)企業(yè)獲得收益，部分落后企業(yè)付出成本，大多數企業(yè)配額盈虧基本持平，盈虧金額占企業(yè)經(jīng)營(yíng)收益比重較小。在深化完善階段，強化激勵約束程度，促進(jìn)低碳技術(shù)創(chuàng )新發(fā)展和碳排放資源在更大范圍內優(yōu)化配置。

（二）關(guān)于覆蓋范圍。在門(mén)檻方面，綜合考慮管理成本、行業(yè)降碳路徑等因素，水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)與發(fā)電行業(yè)相同，仍為年度溫室氣體排放量達到 2.6 萬(wàn)噸二氧化碳當量。在管控氣體種類(lèi)方面，考慮到控制非二氧化碳溫室氣體排放的需要，結合各行業(yè)溫室氣體排放特點(diǎn)，發(fā)電、水泥、鋼鐵的管控氣體為二氧化碳，電解鋁行業(yè)的管控氣體為二氧化碳、四氟化碳（CF4）、六氟化二碳（C2F6）。在排放范圍方面，考慮到與國際碳市場(chǎng)規則對接，水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)均僅管控因使用化石能源等直接產(chǎn)生的溫室氣體排放。

（三）關(guān)于配額分配。在啟動(dòng)實(shí)施階段，采用強度控制的思路實(shí)施配額免費分配，企業(yè)所獲的配額數量與產(chǎn)品產(chǎn)量（產(chǎn)出）掛鉤，不預設配額絕對總量，不限制企業(yè)產(chǎn)能，產(chǎn)品產(chǎn)量（產(chǎn)出）越大、配額量越多；采用績(jì)效評價(jià)法，根據單位產(chǎn)出的碳排放強度進(jìn)行績(jì)效管理，碳排放強度低的企業(yè)可通過(guò)配額盈余獲得收益，碳排放強度高的企業(yè)因配額短缺付出碳排放成本，整個(gè)行業(yè)配額基本盈虧平衡；充分考慮納入初期企業(yè)不熟悉規則、數據質(zhì)量基礎不牢靠的現狀，按照類(lèi)似“體驗期”式的試驗期定位，單個(gè)企業(yè)的配額盈余與缺口均控制在較小范圍內，縮小企業(yè)間配額“貧富差距”。在深化完善階段，配額分配方法由績(jì)效評價(jià)法逐步轉向基準法，對標行業(yè)先進(jìn)水平，建立預期明確、公開(kāi)透明的配額逐步適度收緊機制，推動(dòng)單位產(chǎn)出碳排放不斷下降。

（四）關(guān)于數據質(zhì)量。一是強化數據分級分類(lèi)管理。以簡(jiǎn)化核算方法、降低數據風(fēng)險為導向，堅持分類(lèi)施策，基于不同行業(yè)排放特征、不同企業(yè)能力水平特點(diǎn)，通過(guò)實(shí)測、缺省等差異化方法獲取碳排放核算的關(guān)鍵參數。對開(kāi)展實(shí)測難度大且易引發(fā)數據質(zhì)量風(fēng)險的參數給出缺省值，要求實(shí)測過(guò)程全流程視頻監控且實(shí)驗室通過(guò)中國合格評定國家認可委員會(huì )（CNAS）認可。二是實(shí)施關(guān)鍵參數月度存證。參照發(fā)電行業(yè)做法，要求企業(yè)對關(guān)鍵參數進(jìn)行月度存證，利用區塊鏈、大數據等智能化手段及時(shí)發(fā)現異常數據。三是建立完善三級聯(lián)審機制。施行“國家—省—市”三級聯(lián)審制度，從源頭對化石能源消費量等關(guān)鍵參數進(jìn)行嚴格把關(guān)，將數據問(wèn)題消滅在“萌芽”階段。四是強化監督執法及能力建設。強化碳排放數據質(zhì)量監督執法，對發(fā)現問(wèn)題拉單掛賬分類(lèi)處理，嚴厲打擊違法違規行為。通過(guò)專(zhuān)項培訓推動(dòng)企業(yè)熟練掌握核算報告與核查規則，全面提升企業(yè)碳排放管理能力與意識，不斷提高碳排放數據質(zhì)量。五是創(chuàng )新核算方法。不斷提高并細化工序層級活動(dòng)數據計量、核算、核查要求，推動(dòng)企業(yè)開(kāi)展燃料、原輔材料高質(zhì)量實(shí)測，探索開(kāi)展溫室氣體排放在線(xiàn)監測，推動(dòng)行業(yè)企業(yè)安裝在線(xiàn)監測設備，以監測數據校核核算結果。通過(guò)上述舉措，全面建立完善可滿(mǎn)足分工序實(shí)施基準線(xiàn)法的碳排放數據管理體系，提升數據的完整性、準確性，為市場(chǎng)平穩健康發(fā)展奠定基礎。